Способы защиты прав и законных интересов граждан и организаций от незаконных актов, действий, бездействия должных лиц и органов публичной администрации

Способы защиты прав и законных интересов граждан и организаций от незаконных актов, действий, бездействия должных лиц и органов публичной администрации

Во всех сферах общественной жизни при вступлении граждан или организаций в правоотношения с публичной властью, администрацией нередко возникают ситуации, когда представители последней вольно или невольно нарушают права, законные интересы юридических или физических лиц.

Такие ситуации возникают, в частности:

1) когда гражданин или организация в соответствии с законом имеют право на получение от публичной власти определенных благ, в том числе материальных пособий, пенсий, лицензий или иных разрешительных документов, однако публичный орган или должностное лицо неправомерно отказывают в выдаче соответствующих документов, совершении определенных действий и (или) необоснованно затягивают процесс принятия решения по делу и т.д.;

2) когда публичный орган и (или) должностные лица проводят контрольно-надзорные мероприятия, например проверки, применяют меры ответственности и другие меры государственного принуждения в отношении граждан, организаций, представителей иных властных органов и при этом совершают такие действия неправомерно, с нарушением действующего законодательства. Так, орган власти может иметь контрольные полномочия в одной сфере, а осуществлять их в сферах, которые находятся вне его компетенции.

Например, органы пожарного надзора не могут проверять правильность уплаты налогов, органы федеральной службы безопасности не имеют полномочий на контроль правопорядка, отнесенные к компетенции органов внутренних дел, и наоборот.

Однако нередко контрольные органы выходят за пределы своих полномочий. Еще чаще нарушаются сроки проведения контрольно-надзорных мероприятий, вынесения решения по итогам проверок, сроки давности применения мер ответственности. Нередко бывает, что от лица органа власти, имеющего полномочия на проведение контрольно-надзорных мероприятий в данной сфере, действует должностное лицо или просто государственный служащий, не имеющие права выступать от лица данного органа для реализации указанных мероприятий.

Эти и многие другие нарушения администрацией действующего законодательства приводят к различным нарушениям прав и законных интересов граждан и юридических лиц, по своей воле или в силу обстоятельств, вступающих в правоотношения с органами и должностными лицами публичной власти. Эта ситуация очевидно является ненормальной и противоречит задачам правового государства, поэтому одной из важнейших задач последнего является создание механизмов, нацеленных на ее исправление. В связи с этим важнейшим элементом правового государства является система механизмов защиты прав и законных интересов граждан и организаций от незаконных актов, действий, бездействия должных лиц и органов публичной администрации. Данная система является неотъемлемой частью и одним из центральных предметов изучения и регулирования в системе отечественного и зарубежного административного права, а также некоторых других правовых отраслей, в том числе конституционного права, прокурорского надзора и др.

Механизмы системы защиты прав и законных интересов граждан и организаций от незаконных актов, действий, бездействия должных лиц и органов публичной администрации весьма многообразны. Это связано с тем, что общество заинтересовано в наличии различных форм и альтернативных способов и средств защиты, дополняющих друг друга, с помощью которых, в конечном счете, можно добиться желаемого результата.

Среди существующих способов защиты можно выделить несколько групп. Традиционно выделяют такие большие группы, как политические, административные и судебные (юрисдикционные) институты защиты. К первой группе относятся механизмы парламентского контроля за администрацией, а также контроль со стороны средств массовой информации, политических партий. Ко второй — контроль со стороны самих административных органов, в том числе начальника соответствующего должностного лица или вышестоящего органа исполнительной власти. К третьей группе относится контрольная и правозащитная деятельность судов и квазисудебных учреждений. Квазисудебными называются органы исполнительной власти, выполняющие функции разрешения конфликтов, в том числе рассмотрения споров и дел о правонарушениях, наделенные для этого полномочиями, сходными с полномочиями судов по разрешению дел, и действующие в соответствии со специальными процедурами разрешения конфликтных дел.

Указанные способы не исчерпывают весь спектр правовых механизмов контроля за администрацией и способов защиты частных лиц от ее незаконных актов и действий. Так, большое значение имеет деятельность прокуратуры, прокурорский надзор за законностью. Наконец, важную роль в защите прав и законных интересов играют неправительственные некоммерческие правозащитные организации, специализирующиеся на защите прав юридических и физических лиц в отдельных сферах. Это могут быть различные общества защиты прав потребителей, предпринимателей, общества, защищающие политические права граждан и организаций, общества, содействующие соблюдению прав подследственных лиц и лиц, отбывающих наказания в местах лишения свободы, и т.д. Кроме того, в последние десятилетия в зарубежных странах часто применяются так называемые "альтернативные" способы разрешения административных споров.

Основные способы защиты прав и законных интересов граждан и организаций от незаконных актов, действий, бездействия должных лиц и органов публичной администрации и основное правовое содержание данных способов будут рассмотрены ниже.

Механизмы защиты прав и законных интересов граждан и организаций от незаконных актов, действий, бездействия должных лиц и органов публичной администрации существуют практически в любом государстве, ибо неправомерное поведение представителей публичной власти не является исключительной особенностью какой-либо одной страны, и граждане любого государства нуждаются в публичной защите от злоупотреблений собственных чиновников. Однако степень распространенности этого негативного явления, зависящая и от морального состояния общества, и от эффективности работы правовых и политических механизмов противодействия ему, а также от истории и специфики культуры, мировоззрения, социального, правового, политического развития, предопределяют различия в конкретных формах, элементах существующих национальных систем правовых механизмов защиты прав и законных интересов граждан и организаций от незаконных актов, действий, бездействия должных лиц и органов публичной администрации.

Контрольно-надзорная деятельность

Важнейшим направлением деятельности органов государственной власти и управления является контрольно-надзорная деятельность, которая заключается в проверке соблюдения законодательства, а также специальных норм и правил органами государственной власти, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и отдельными лицами в конкретной сфере деятельности.

Контрольно-надзорная деятельность возложена более чем на 60 органов исполнительной власти. При этом каждый из этих органов имеет свою узкую компетенцию. Например, органы Федеральной инспекции труда при Роструде контролируют соблюдение всеми работодателями законодательства о труде и об охране труда, а Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзор) — соблюдение законодательства в сфере использования земель сельскохозяйственного назначения.

Основным средством контрольно-надзорной деятельности являются проверки соблюдения законодательства. Порядок данных проверок определяется Федеральным законом "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".

Проверки могут осуществляться в плановом и внеплановом порядке. 

Плановые проверки проводятся в соответствии с планом проверок конкретного органа государственного управления. При этом в целях защиты предпринимателей плановые проверки одного юридического лица или индивидуального предпринимателя не могут проводиться чаще одного раза в три года. 

Внеплановые проверки могут проводиться только по жалобам о нарушении прав граждан или законодательства, а также при невыполнении предписания об устранении нарушений, обнаруженных во время уже проведенной плановой проверки. Однако и плановые, и внеплановые проверки должны осуществляться только по приказу руководителя контрольно-надзорного органа, который проверяющие должны показать руководителю юридического лица или индивидуальному предпринимателю перед началом проверки. Кроме того, при плановой проверке проверяемому должны сообщить о ней заранее (не менее чем за три дня до ее начала), направив или вручив ему копию приказа о проверке.

И плановая, и внеплановая проверки могут проводиться в документарной и выездной формах. Документарная проверка состоит в изучении проверяющим должностным лицом документов, истребованных у проверяемого лица или организации. Выездная проверка проводится по месту нахождения проверяемого лица или организации и заключается в непосредственном исследовании на месте его деятельности.

При этом выездная проверка может проводиться только в случае, если при документарной проверке не представилось возможным выяснить полноту и достоверность сведений, которые содержатся в документах юридического лица, индивидуального предпринимателя, представленных на документарную проверку.

В ходе проверки проверяющие имеют право потребовать предоставить документы по вопросу проверки, брать объяснения, проводить исследования предметов и документов.

В то же время они не вправе:

— проверять соблюдение требований, проверка которых не относятся к полномочиям контрольно-надзорных органов, от имени которых действуют эти должностные лица;

- осуществлять плановую или внеплановую выездную проверку в случае отсутствия при ее проведении руководителя или уполномоченного представителя проверяемого лица;

- требовать представления документов, информации, если они не являются объектами проверки или не относятся к предмету проверки, а также изымать оригиналы таких документов;

— превышать установленные сроки проведения проверки;

- осуществлять выдачу юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям предписаний или предложений о проведении за их счет проверочных мероприятий (например, об оплате экспертизы или размещении проверяющих).

По итогам проверки составляется акт проверки в двух экземплярах, в случае выявления нарушений — предписание об их устранении, а в случае выявления фактов, свидетельствующих о совершении проверяемым лицом административного правонарушения, — протокол об административном правонарушении. Если проверяемый не согласен с фактами и выводами, изложенными в акте, а также требованиями предписания, он в 15-дневный сроке момента получения акта имеет право представить свои возражения руководителю контрольно-надзорного органа, проводившего проверку. Данные возражения должны быть рассмотрены в течение пяти дней с момента их поступления. В случае отказа в рассмотрении возражений по проведенной проверке или удовлетворении требований об отмене незаконного или необоснованного акта проверки или предписания следует обжаловать такие действия в суд.

Административная ответственность

Одной из важнейших функций органов государственного управления является охрана общественного порядка, которая выражается в установлении законодательных запретов совершения определенных действий, за совершение которых наступает юридическая ответственность. Если общественная опасность подобных действий достаточно серьезна, за них наступает уголовная ответственность, в то время как за незначительные проступки виновные несут административную ответственность.

Административная ответственность — вид юридической ответственности, которая выражается в применении уполномоченными органами или должностными лицами наказания к лицу, совершившему административное правонарушение.

Основным нормативным актом, устанавливающим административную ответственность за различные проступки, является КоАП РФ. Кроме того, административная ответственность может быть установлена законодательством субъектов РФ.

Под административным правонарушением понимается противоправное виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое предусмотрена административная ответственность (ст. 2.1 КоАП РФ). По сути, административное правонарушение очень похоже на преступление, так как они различаются только по одному признаку — административные правонарушения являются менее опасными для общества.

КоАП РФ закрепляет следующие виды административных взысканий за совершение административных правонарушений:

1) предупреждение (в письменной форме);

2) административный штраф (для граждан в размере, не превышающем 5 тыс. рублей; для должностных лиц — 50 тыс. руб.; для юридических лиц — 1 млн руб.).

Кроме того, для юридических лиц и индивидуальных предпринимателей допускается штраф в размере, кратном:

а) стоимости предмета административного правонарушения на момент окончания или пресечения административного правонарушения;

б) сумме неуплаченных и подлежащих уплате на момент окончания или пресечения административного правонарушения налогов, сборов или таможенных пошлин, либо сумме незаконной валютной операции, либо сумме денежных средств или стоимости ценных бумаг, либо сумме денежных средств, не возвращенных в установленный срок в Российскую Федерацию, либо сумме денежных средств, стоимости ценных бумаг, иного имущества или стоимости услуг имущественного характера, незаконно переданных или оказанных от имени юридического лица, либо сумме неуплаченного административного штрафа;

в) сумме выручки правонарушителя от реализации товара (работы, услуги), на рынке которого совершено административное правонарушение, за календарный год, предшествующий году, в котором было выявлено административное правонарушение;

г) сумме выручки правонарушителя, полученной от реализации товара (работы, услуги) вследствие неправомерного завышения цен (тарифов, расценок, ставок и тому подобного) за весь период, в течение которого совершалось правонарушение, но не более одного года;

д) начальной или максимальной цене государственного или муниципального контракта;

3) возмездное изъятие орудия совершения или предмета правонарушения;

4) конфискация орудия совершения или предмета правонарушения;

5) лишение специального права, предоставленного физическому лицу (например прав управления транспортным средством) па срок от 1 месяца до 3 лет;

6) административный арест (до 15 суток). Этот вид наказания не может применяться к беременным женщинам; женщинам, имеющим детей в возрасте до 14 лет; лицам, не достигшим возраста 18 лет; инвалидам I и II групп, военнослужащим, гражданам, призванным на военные сборы, а также к имеющим специальные звания сотрудникам органов внутренних дел, органов и учреждений уголовно-исполнительной системы, Государственной противопожарной службы, органов но контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ и таможенных органов;

7) административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства;

8) дисквалификация (лишение права занимать определенные должности и заниматься управленческой деятельностью) — от 6 месяцев до 3 лет;

9) административное приостановление деятельности юридических лиц (на срок до 90 суток).

При этом предупреждение, административный штраф, лишение специального права, предоставленного физическому лицу, административный арест, дисквалификация и административное приостановление деятельности могут устанавливаться и применяться только в качестве основных административных наказаний, а возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения, конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения и административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства могут устанавливаться и применяться в качестве как основного, так и дополнительного административного наказания, т.е. применяться как самостоятельно, так и вместе с другими наказаниями.

Обстоятельствами, смягчающими административную ответственность, признаются:

1) раскаяние лица, совершившего правонарушение (признание вины, выдача запрещенных предметов);

2) добровольное сообщение лицом о совершенном им правонарушении;

3) добровольное возмещение причиненного ущерба или устранение причиненного вреда;

4) совершение правонарушения в состоянии сильного душевного волнения (аффекта) либо при стечении тяжелых личных или семейных обстоятельств;

5) совершение правонарушения несовершеннолетним;

6) совершение правонарушения беременной женщиной или женщиной, имеющей малолетнего ребенка.

Перечень смягчающих обстоятельств не является исчерпывающим. Суд при рассмотрении конкретного уголовного дела может признать в качестве обстоятельств, смягчающих наказание и другие, не указанные в законе.

В свою очередь обстоятельствами, отягчающими административную ответственность, признаются:

1) продолжение противоправного поведения, несмотря на требование уполномоченных на то лиц (например, сотрудников милиции) прекратить его;

2) повторное совершение однородного правонарушения в течение одного года после совершения первого правонарушения, за которое лицо подвергалось наказанию;

3) вовлечение несовершеннолетнего в совершение правонарушения;

4) совершение правонарушения группой лиц;

5) совершение правонарушения в условиях стихийного бедствия или при других чрезвычайных обстоятельствах;

6) совершение правонарушения в состоянии опьянения. Перечень отягчающих обстоятельств расширительному толкованию не подлежит, и суд при назначении наказания не может признать в качестве них обстоятельства, не указанные в перечне.

Производство по делам об административных правонарушениях проходит через несколько этапов:

1) возбуждение дела;

2) рассмотрение дела;

3) пересмотр постановлений по делу;

4) исполнение постановления.

Возбуждение дела об административном правонарушении заключается в установлении факта правонарушения и принятии решения о возбуждении дела и направлении и его па рассмотрение в суд или должностному лицу, уполномоченному решать вопрос о вынесении административного наказания.

Поводами к возбуждению дела об административном правонарушении являются:

1) непосредственное обнаружение должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, признаков правонарушения;

2) материалы, поступившие из правоохранительных органов, а также из других контрольно-надзорных государственных органов, органов местного самоуправления;

3) сообщения и заявления физических и юридических лиц, а также сообщения в СМИ.

Проверка данных обращений может осуществляться следующими доказательствами:

1) протоколом об административном правонарушении;

2) иными протоколами (протоколом осмотра транспортного средства, протоколом досмотра вещей, протоколом осмотра места правонарушения);

3) объяснениями лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении;

4) показаниями потерпевшего, свидетелей;

5) заключениями эксперта;

6) документами;

7) показаниями специальных технических приборов;

8) вещественными доказательствами.

Важнейшим из данных источников доказательств является протокол об административном правонарушении. Этот документ не только является доказательством по делу; самое главное – только он фиксирует факт административного правонарушения, на его основании могут быть назначены меры административного взыскания. Не составляется протокол только в случае установления факта правонарушении прокуратурой (она составляет постановление об административном расследовании), а также, если факт преступления зафиксирован при помощи технических средств (фотосъемки, видеозаписи, работающей в автоматическом режиме) или если правонарушитель — физическое лицо признает факт нарушения и ему грозит мера взыскания в виде предупреждения или штрафа (сразу на месте правонарушения составляется постановление о взыскании). Составлять протоколы об административных правонарушениях могут только специально уполномоченные па то сотрудники правоохранительных и контрольно-надзорных органов, находящиеся при исполнении служебных обязанностей, на подведомственной им территории. Но даже в этом случае они могут составлять протоколы не о любых правонарушениях, а только о тех, которые отнесены к их полномочиям. Например, сотрудники милиции могут составлять протоколы о мелком хулиганстве, распитии спиртных напитков в общественных местах, но не могут составлять протоколы о нарушении трудовых прав работников или нарушении правил эксплуатации строительных машин. Всего в КоАП РФ предусмотрено 88 категорий должностных лиц, уполномоченных составлять такие протоколы (ст. 28.3).

Протокол об административном правонарушении, как правило, составляется сразу и должен содержать следующие сведения:

— дату и место составления;

— должность, фамилию и инициалы лица, составившего протокол;

— сведения о лице, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении;

- фамилии, имена, отчества, адреса места жительства свидетелей и потерпевших, если таковые имеются;

- место, время совершения и событие административного правонарушения;

- статью КоАП РФ или закона субъекта РФ, предусматривающую административную ответственность за данное административное нарушение;

— объяснения физического лица или законного представителя юридического лица, в отношении которых возбуждено дело.

При составлении протокола об административном правонарушении лицу, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, а также иным участникам разъясняются их права и обязанности, о чем делается запись в протоколе. В частности, лицу, которого обвиняют в совершении административного правонарушения, разъясняют право знакомиться со всеми материалами дела, давать объяснения, представлять доказательства, заявлять ходатайства и отводы (отвод — требование об отстранении должностного лица, составившего протокол и рассматривающего дело, от участия в деле), пригласить защитника. Кроме того, его обязаны ознакомить с содержанием протокола и дать возможность сделать замечания к нему. При этом подписание протокола является обязанностью только для должностного лица, которое составило протокол, предполагаемый нарушитель имеет право, но не обязан его подписывать. В случае отказа от подписания протокола в нем делается отметка о таком отказе и указываются причины отказа (если они есть).

Составлению протокола может предшествовать или сопутствовать применение некоторых принудительных мер к предполагаемому правонарушителю. К таким мерам относятся:

1) доставление (в служебное помещение правоохранительного органа для оформления протокола);

2) административное задержание (до 48 часов);

3) личный досмотр (проводится при понятых одного пола с досматриваемым);

4) досмотр вещей (проводится в присутствии понятых);

5) досмотр транспортного средства (проводится в присутствии понятых и владельца);

6) осмотр принадлежащих юридическому лицу помещений, территорий, находящихся там вещей и документов;

7) изъятие вещей и документов (копию протокола об изъятии должны передать лицу, у которого проводилось изъятие);

8) отстранение от управления транспортным средством;

9) освидетельствование на состояние опьянения;

10) задержание транспортного средства, запрещение его эксплуатации;

11) арест товаров, транспортных средств и иных вещей;

12) привод (принудительное доставление для дачи объяснений, составления протокола или рассмотрения дела, сети .ищу было сообщено повесткой или в протоколе о времени и месте проводящихся действий и необходимости его появления, но он без уважительных причин это сообщение проигнорировал);

13) временный запрет деятельности (кратковременное — до рассмотрения дела судом — прекращение деятельности филиала, представительства, структурного подразделения юридического лица, производственного участка, а также эксплуатации агрегатов, объектов, зданий или сооружений, осуществления отдельных видов деятельности (работ), оказания услуг. Временный запрет деятельности может применяться только в исключительных случаях, если это необходимо для предотвращения непосредственной угрозы жизни или здоровью людей, возникновения эпидемии, эпизоотии, заражения подкарантинных объектов карантинными объектами, наступления радиационной аварии или техногенной катастрофы, причинения существенного вреда состоянию или качеству окружающей среды, а также для устранения допущенных нарушений, выразившихся в незаконном привлечении к трудовой деятельности иностранного гражданина, либо в нарушении правил привлечения иностранных граждан и лиц без гражданства к трудовой деятельности, осуществляемой на торговых объектах (в том числе в торговых комплексах), и если предотвращение указанных обстоятельств другими способами невозможно).

После возбуждения дело в 15-дневный срок подлежит рассмотрению (для некоторых правонарушений установлен сокращенный срок в пять дней). Рассматривают дело об административном правонарушении не те сотрудники, которые составили протокол о правонарушении, а другие должностные лица, задачей которых является оценка протокола и других доказательств по делу и вынесение постановления о назначении административного наказания либо о прекращении производства по делу.

Процедура рассмотрения административного правонарушения состоит из следующих действий:

1) объявляется, кто рассматривает дело, какое дело подлежит рассмотрению, кто и на основании какого закона привлекается к административной ответственности;

2) устанавливается факт явки лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, а также иных лиц, участвующих в рассмотрении дела (потерпевшего, свидетелей, должностного лица, составившего протокол об административном правонарушении); если кто-либо не явился — выясняется, извещены ли они о рассмотрении дела, выясняются причины неявки и принимается решение о рассмотрении дела в отсутствие указанных лиц либо об отложении рассмотрения дела;

3) лицам, участвующим в рассмотрении дела, разъясняются их права и обязанности;

4) рассматриваются заявленные отводы и ходатайства;

5) оглашается протокол об административном правонарушении и иные материалы дела (объяснения физического лица или законного представителя юридического лица, обвиняемых в совершении административного правонарушения, показания свидетелей, потерпевших, специалиста, заключение эксперта, иные доказательства);

6) в случае участия прокурора в рассмотрении дела заслушивается его заключение;

7) выносится постановление о назначении административного наказания либо о прекращении производства по делу.

Основаниями для прекращения дела являются:

1) отсутствие события административного правонарушения;

2) отсутствие состава административного правонарушения в действиях конкретного лица;

3) крайняя необходимость;

4) отмена закона, установившего административную ответственность;

5) истечение сроков давности привлечения к административной ответственности (два месяца);

6) смерть лица, обвиняемого в совершении административного правонарушения;

7) объявление устного замечания вследствие малозначительности деяния;

8) передача материалов дела прокурору, в орган предварительного следствия или в орган дознания в случае, если в действиях (бездействии) правонарушителя содержатся признаки преступления.

Постановление о назначении административного наказания может быть обжаловано в апелляционном порядке (т.е. дело будет рассматриваться заново в полном объеме). Жалоба на постановление подается в следующие инстанции:

1) вынесенное судьей — в вышестоящий суд;

2) вынесенное коллегиальным органом или судебным приставом-исполнителем — в районный суд по месту их нахождения;

3) вынесенное должностным лицом — в вышестоящий орган, вышестоящему должностному лицу либо в районный суд по месту рассмотрения дела;

4) вынесенное органом субъекта РФ — в районный суд по месту рассмотрения дела.

Поделиться с друзьями: